საქართველოს ამჟამად მოქმედი კონსტიტუცია, რომელიც ასეთად 2004 წელს განხორციელებული ცვლილებების შედეგად იქცა, ექსპერტებმა უკვე შეაფასეს სუპერსაპრეზიდენტო მოდელად, რომელიც, სავარაუდოდ, 2013 წლამდე იმოქმედებს. 2013 წელს კი ქვეყანა ეგრეთ წოდებულ შერეულ მოდელზე უნდა გადავიდეს, რომელიც, სხვათა შორის, მსოფლიოს მხოლოდ ხუთ ქვეყანაშია (საფრანგეთი, პორტუგალია, ფინეთი, რუმინეთი და პოლონეთი). პარლამენტმა თითქმის დაამტკიცა სახელმწიფო-საკონსტიტუციო კომისიის მიერ შემუშავებული საკონსტიტუციო ცვლილებები; თავის მხრივ, პრეზიდენტი უკვე რამდენიმე კვირაა აღნიშნავს, რომ ახალ კონსტიტუციაშიც კი პრეზიდენტის ინსტიტუტი ძლიერი უნდა იყოს. ამ ფონზე თითქოს ყურადღების მიღმა დარჩა პრემიერ-მინისტრი თავისი პოლიტიკური წონითა და უფლებებით. ვახტანგ ხმალაძე გაგვარკვევს, რა უფლებებით ისარგებლებს 2013 წლის შემდეგ საქართველოს პრემიერ-მინისტრი, რა უფლებები ექნება იმავე პერიოდში ქვეყნის მთავრობასა და პარლამენტს და არის თუ არა დაცული ახალ კონსტიტუციაში ბალანსი სახელისუფლო შტოებს შორის და შეეძლებათ თუ არა ურთიერთკონტროლი.



– სანამ ახალი კონსტიტუციის შუქ-ჩრდილებზე ვისაუბრებთ, მოკლედ დავახასიათოთ მოქმედ კონსტიტუციაში მიმართებები პრეზიდენტს, მთავრობასა და პარლამენტს შორის?

– ამჟამად მოქმედი კონსტიტუციით, საქართველოს ხელისუფლების სისტემა არის სუპერსაპრეზიდენტო სისტემა, როდესაც პრეზიდენტის ხელში თავმოყრილია ძალიან დიდი ძალაუფლება. მთავრობას არ აქვს არანაირი დამოუკიდებლობა: ის მთლიანადაა დამოკიდებული პრეზიდენტზე და მხოლოდ მინიმალურად – პარლამენტზე. კონსტიტუციითვეა განსაზღვრული, რომ პრეზიდენტს უფლება აქვს, ნებისმიერ დროს გაათავისუფლოს პრემიერ-მინისტრი, რაც ავტომატურად ნიშნავს მთავრობის დათხოვნას. მეორე მხრივ, პრეზიდენტსვე ემორჩილება პარლამენტიც. კონსტიტუციითაა განსაზღვრული ის შემთხვევები, რომლებიც პირველ პირს პარლამენტის დათხოვნის უფლებას აძლევს. მეტიც, პრეზიდენტს ასეთი წინაპირობის შექმნა ხელოვნურადაც შეუძლია, თუ საკანონმდებლო ორგანო არ დაემორჩილა. თავის მხრივ, პარლამენტს არ შეუძლია არც ერთი მინისტრის გადაყენება, გარდა იმ შემთხვევისა, თუკი მინისტრი კანონს დაარღვევს. რაც შეეხება მთავრობის გადაყენებას: უნდობლობის გამოცხადების იმდენად რთული მექანიზმი არსებობს, რომ, ფაქტობრივად, შეუძლებელია პრემიერ-მინისტრისთვის უნდობლობის გამოცხადება.

– რას ცვლის ზემომოყვანილ სახელისუფლო მოდელში ახალი საკონსტიტუციო ცვლილებები? რა დოზით იკვეცება პრეზიდენტის უფლებამოსილება 2013 წლიდან?

– მცირდება პრეზიდენტის აღმასრულებელი ხელისუფლება. ასევე, მცირდება პრეზიდენტის უფლებამოსილებები პარლამენტის მიმართ, ანუ პარლამენტ-პრეზიდენტის ურთიერთობაში პრეზიდენტის ძალა სუსტდება და პარლამენტის იზრდება. რით გამოიხატება ეს: პრეზიდენტს აღარ ექნება საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება, ანუ ის ვერ წარუდგენს პარლამენტს კანონპროექტს და ვერ მოსთხოვს მის განხილვას. მართალია, პრეზიდენტს კვლავ ექნება უფლება, ხელი არ მოაწეროს კანონს და თავისი შენიშვნებით დაუბრუნოს პარლამენტს, თუმცა პარლამენტს, დღევანდელი კონსტიტუციისგან განსხვავებით, უფრო ადვილად შეეძლება პრეზიდენტის შეყოვნებითი ვეტოს დაძლევა. პრეზიდენტის ვეტოს დასაძლევად საკმარისი იქნება პარლამენტის სიითი შემადგენლობის უმრავლესობა, მაშინ, როდესაც, მოქმედი კონსტიტუციით, ამისთვის აუცილებელია პარლამენტის შემადგენლობის 60 პროცენტი; ხოლო ორგანული კანონის ვეტოს დასაძლევად სავალდებულო იქნება აბსოლუტური უმრავლესობა, ანუ სრული შემადგენლობის ნახევარზე მეტი. ამ თვალსაზრისით პრეზიდენტის უფლებები მცირდება. ესე იგი, პრეზიდენტისა და პარლამენტის ურთიერთობის ამ ნაწილში პარლამენტი გაძლიერდება. ასევე, პარლამენტი გაძლიერდება იმ ნაწილში, რომ მასზე იქნება დამოკიდებული მთავრობის ფორმირება, როგორც პარლამენტის არჩევნების, ასევე, მთავრობის გადადგომის შემდეგ.

– მხოლოდ გაძლიერდება პარლამენტი თუ რამე უფლებები მოაკლდება კიდეც?

– იმის შესაფასებლად, გაძლიერდა თუ შესუსტდა პარლამენტი, უნდა გავიხსენოთ, რომ დღეს პარლამენტი, ფაქტობრივად, უუფლებოა და მისი მოქმედება მთლიანად პრეზიდენტის ნებაზეა დამოკიდებული. პირველი, რაც შემიძლია ვთქვა, არის ის, რომ შემცირდება პარლამენტის მიერ მთავრობაზე და საზოგადოდ ხელისუფლების სხვა ნაწილზე კონტროლის განხორციელების შესაძლებლობა. მოქმედი კონსტიტუციით, პარლამენტის წევრთა ერთი მეოთხედის მოთხოვნის შემთხვევაში, პარლამენტი ვალდებულია, შექმნას დროებითი ან დროებითი საგამოძიებო საპარლამენტო კომისია, თანაც ამ კომისიებში საპარლამენტო უმრავლესობის წარმომადგენლობა არ უნდა იყოს ნახევარზე მეტი. ჩვეულებრივ, ეს მექანიზმი, რომელიც ყველა ქვეყანაში არსებობს, გამოიყენება იმისთვის, რომ განხორციელდეს აღმასრულებელი ხელისუფლების საქმიანობის ქმედითი კონტროლი. რატომ ეძლევა ოპოზიციის, ანუ უმცირესობის ერთ მეოთხედს შესაძლებლობა, რომ შეიქმნას საგამოძიებო ან სხვა კომისია? იმიტომ რომ, მთავრობა იქმნება პარლამენტის, ანუ საპარლამენტო უმრავლესობის მიერ და შეიძლება, შეიქმნას ისეთი ვითარება, რომ მთავრობის უკანონო მოქმედებაზე ამ უმრავლესობამ თვალი დახუჭოს. სწორედ ამიტომაც ეძლევა ოპოზიციას საშუალება, შექმნას საგამოძიებო კომისია, რომელიც გამოიძიებს დარღვევის შემთხვევებს და მოახსენებს ამას მთელ ქვეყანას. უმრავლესობა კი იძულებული ხდება, მიიღოს ზომები ამ დარღვევის აღმოსაფხვრელად. ახალი ნორმის მიხედვით კი, მართალია, პარლამენტის წევრთა ერთ მეხუთედს ეძლევა დროებითი და დროებითი საგამოძიებო კომისიის შექმნის უფლება, მაგრამ საბოლოო გადაწყვეტილების მიღება, შეიქმნას თუ არა ეს კომისია, უნდა გადაწყდეს კენჭისყრით.

– მარტივია, თუ უმრავლესობას არ უნდა, დროებითი კომისია არ შეიქმნება. ესე იგი, საპარლამენტო უმცირესობის უფლებები დამძიმდა?

– რა მნიშვნელობა აქვს ერთი მეოთხედის ერთ მეხუთედამდე შემცირებას, თუ გადაწყვეტილებას მაინც საპარლამენტო უმრავლესობა მიღებს?! ესე იგი, ამ ნაწილში პარლამენტის უფლებები შესუსტდა. ამას გარდა, მკვეთრად შესუსტდა პარლამენტის საკანონმდებლო უფლებამოსილება. არადა, საკანონმდებლო უფლებამოსილება პარლამენტს იმთავითვე ჰქონდა და დღემდე არავის დაუყენებია ეჭვქვეშ პარლამენტის საკანონმდებლო უფლებამოსილების ექსკლუზიურობა. აქვე ვიტყვი, რომ ხელისუფლების დანაწილების პრინციპიც სწორედ ეს არის: ხელისუფლება ნაწილდება სამ განშტოებად: საკანონმდებლო, აღმასრულებელ და სასამართლო ხელისუფლებად, რაც იმას ნიშნავს, რომ კანონებს ადგენს ხელისუფლების ერთი განშტოება; მოქმედებს, ანუ აღასრულებს მეორე განშტოება, მთავრობა და დავებს განიხილავს მესამე განშტოება, ანუ სასამართლო. როდესაც მკვეთრად იზღუდება პარლამენტის საკანონმდებლო უფლებამოსილება, ეს ნიშნავს, რომ ირღვევა ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი. რით სუსტდება, ამ მხრივ, პარლამენტი? მთავრობას ექნება საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება და იმის უფლებაც, რომ მოითხოვოს ამ კანონის რიგგარეშედ განხილვა. ესე იგი, შესაძლებელია, პარლამენტის გეგმა სრულიად არიოს მთავრობამ იმით, რომ გარკვეული პერიოდულობით, საკმაოდ ხშირადაც პარლამენტს წარუდგინოს თავის მიერ მომზადებული კანონპროექტები და მოითხოვოს მათი განხილვა, ანუ შეიჭრას პარლამენტის გეგმაში. მაგრამ ამით ყველაფერი არ მთავრდება, ვინაიდან პარლამენტმა შეიძლება, განიხილოს და უარყოს მთავრობის მიერ შემოთავაზებული კანონპროექტი, თუ მისი მიღება მიზანშეუწონლად მიიჩნია. აი, ამის შემდეგ იწყება მთავარი: თუ პარლამენტმა არ მიიღო მთავრობის მიერ წარდგენილი კანონპროექტი, მაშინ მთავრობას უფლება აქვს, დასვას მთავრობის მიმართ ნდობის საკითხი ამ კანონპროექტთან დაკავშირებით. ოღონდ პარლამენტი მთავრობისადმი უნდობლობას კი არ უყრის კენჭს, არამედ ვალდებულია, რომ 14 დღის განმავლობაში კენჭი უყაროს იმ კანონპროექტს, რომელიც ერთხელ უკვე უარყო. და, აი აქ არის მთავარი ინტრიგა: იმისთვის, რომ პარლამენტმა ბოლომდე მიიყვანოს მთავრობისადმი უნდობლობის პროცესი, საჭიროა პარლამენტის სრული შემადგენლობის 60 პროცენტი (მაშინ, როდესაც ჩვეულებრივი უმრავლესობა სჭირდება მთავრობის დამტკიცებას). ეს მოხდება იმ შემთხვევაში, თუ პრეზიდენტმა არ გაიზიარა პარლამენტის უნდობლობა მთავრობის მიმართ. მეორე მხრივ, თუ პარლამენტმა ვერ შეცვალა მთავრობა, ანუ მეორე კენჭისყრისას ვერ მოაგროვა სიითი შემადგენლობის 60 პროცენტი, პრეზიდენტს აქვს უფლება, დაითხოვოს პარლამენტი. ნახეთ, როგორი ეშმაკური მექანიზმია მოგონილი? მთავრობას უნდა რაღაც კანონის მიღება, პარლამენტს კი – არა, მაშინ მთავრობა აიძულებს პარლამენტს ხელახლა უყაროს კენჭი ამ კანონს. თუ პარლამენტი აღმოჩნდა პრინციპული, კანონს არ მიიღებს, მაგრამ ეს უკვე ნიშნავს მთავრობისადმი უნდობლობას, რომლის ბოლომდე მისაყვანად საჭიროა 60-პროცენტიანი უმრავლესობა, რაც მრავალპარტიულ პარლამენტში თითქმის გამორიცხულია და ეს გამოიწვევს პარლამენტის დათხოვნას. ანუ მთავრობას მიეცა უზარმაზარი ბერკეტი, გავლენა მოახდინოს საკანონმდებლო პროცესზე და დაიქვემდებაროს პარლამენტი. ესე იგი, თუ დღეს პარლამენტი დაქვემდებარებული ჰყავს პრეზიდენტს, ხვალ ის მთავრობის დაქვემდებარების ქვეშ აღმოჩნდება. და ეს დაქვემდებარება განსაკუთრებით ძლიერი იქნება, თუ პრეზიდენტისა და მთავრობის პოზიცია ერთნაირი აღმოჩნდა.

– თუ არ აღმოჩნდა?

– მაშინ დაქვემდებარების ხარისხი ნაკლები იქნება. ამას გარდა, პარლამენტი ისევ ფაქტობრივი უფლების გარეშე რჩება, ზეგავლენა მოახდინოს საბიუჯეტო პროცესზე, ისევე, როგორც ეს დღეს არის. არადა, ბიუჯეტის შექმნაც პარლამენტის ის უფლებამოსილებაა, რომელიც მას დაბადებისთანავე ჰქონდა და დღემდე აქვს ყველა ქვეყანაში. ახალი პროექტით, პარლამენტს არანაირი ზემოქმედება არ შეუძლია საბიუჯეტო პროცესზე, იგი მთავრობის თანხმობის გარეშე ვერაფერს შეცვლის და აქაც, თუ პარლამენტმა უარი თქვა მთავრობის მიერ წარდგენილი ბიუჯეტის პროექტის დამტკიცებაზე, ამან შეიძლება, გამოიწვიოს პარლამენტის დათხოვნა.

– პრეზიდენტი დასუსტდა, პარლამენტი დასუსტდა, ამათ ხარჯზე ვინ გაძლიერდა?

– ოღონდ პრეზიდენტის ხელში დარჩა უფლებამოსილებების საკმაოდ სერიოზული ნაწილი, მათ შორის, მთავრობაზე ზემოქმედების. კერძოდ, პრეზიდენტს საკმაოდ ძლიერი ბერკეტი ექნება საიმისოდ, რომ ხელი შეუშალოს მთავრობის მუშაობას. ის თავს ვერ მოახვევს მთავრობას თავის გადაწყვეტილებებს, მაგრამ ხელის შეშლა შეეძლება. ამ პროექტის მიხედვით, პრეზიდენტს უფლება აქვს, მოსთხოვოს მთავრობას ნებისმიერი საკითხის განხილვა, მთავრობა კი ვალდებულია შეიკრიბოს და განიხილოს ეს საკითხი. თან განხილვაში მონაწილეობის უფლება აქვთ პრეზიდენტს და უშიშროების საბჭოს წევრებს. ერთი წუთით წარმოვიდგინოთ, რომ პრეზიდენტმა მთავრობას ლამის ყოველდღიურად მოსთხოვოს ახალ-ახალი საკითხების განხილვა, მთავრობას უბრალოდ დრო აღარ დარჩება საქმის საკეთებლად.

– მთავრობა ძლიერდება, როგორც აღმასრულებელი ხელისუფლების შტო თუ ძლიერდება პრემიერ-მინისტრი, როგორც თანამდებობის პირი?

– ორივე, როგორც მთავრობა და განსაკუთრებით, პრემიერ-მინისტრი.

– კონკრეტულად რით?

– ძლიერდება იმდენად, რომ მეც და კიდევ რამდენიმე პირმა ამ მოდელს ვუწოდეთ სუპერპრემიერ-მინისტრის რესპუბლიკის მოდელი. მთავრობის ფორმირებისას პრემიერ-მინისტრმა პარლამენტს უნდა წარუდგინოს მთავრობის შემადგენლობა ნდობის მისაღებად. ამას სჭირდება დეპუტატთა სიითი შემადგენლობის ხმების ნახევარზე მეტი. ამ დროს პრემიერ-მინისტრი, ბუნებრივია, იძულებული იქნება, გაითვალისწინოს საპარლამენტო უმრავლესობის ნება, რადგან სხვაგვარად ნდობას ვერ მიიღებს. ვთქვათ, გაითვალისწინა, მიიღო ნდობა, ანუ მთავრობა შეიკრიბა, მაგრამ პრემიერ-მინისტრს უკვე მეორე დღესვე ექნება უფლება, გაათავისუფლოს ნებისმიერი მინისტრი თანამდებობიდან და მის ნაცვლად დანიშნოს სხვა მინისტრი.

– რამდენი მინისტრის გათავისუფლება შეეძლება პრემიერ-მინისტრს?

– რამდენისაც მოუნდება. შეუძლია, ყველა გაათავისუფლოს და, თუ პარლამენტი ამით უკმაყოფილო დარჩა, პარლამენტმა უნდობლობა უნდა გამოუცხადოს მთავრობას და ამისთვის საჭირო იქნება ხმათა 60 პროცენტი, რის გაკეთებასაც მრავალპარტიული პარლამენტი ვერ შეძლებს, ამიტომ ისევ დგება პარლამენტის დათხოვნის საშიშროება. შედეგად, ჩვენ მივიღებთ ისეთ ხელისუფლებას, სადაც მთავრობას არ ექნება საპარლამენტო უმრავლესობის მხარდაჭერა, მაგრამ ექნება მისი შანტაჟის შესაძლებლობა. სადაა ამ მოდელში ხელისუფლების დანაწილება? როგორ განხორციელდება საპარლამენტო კონტროლი მთავრობაზე? ვერანაირად.

– თუ არის შესაძლებელი პრემიერ-მინისტრისთვის იმპიჩმენტის გამოცხადება?

– ეს იგივე პროცედურაა, რაც გითხარით, უნდობლობის გამოცხადება მთავრობისთვის, რაც შესაძლოა, პარლამენტის დათხოვნით დამთავრდეს. თუ პრეზიდენტი აღმოჩნდა პრემიერ-მინისტრის მხარდამჭერი, მაშინ ამ ორ პირს შეეძლება, მთლიანად დაიქვემდებაროს ძალაუფლება.

– ძალიან საინტერესო მომენტია: პრეზიდენტი იქნება პირდაპირი წესით არჩეული, პრემიერ-მინისტრს კი ირჩევს პარლამენტი უმრავლესობით. ანუ ის მისაღები უნდა იყოს უმრავლესობისთვის?

– მაგრამ ამ პრემიერ-მინისტრს შეუძლია, „გადააგდოს“ ეს უმრავლესობა, შეუთანხმოს მას მინისტრების კანდიდატები, მიიღოს ნდობა, მაგრამ ამის შემდეგ დაარღვიოს პირობა და შეცვალოს მინისტრთა კაბინეტი, როგორც უნდა და, თუ საპარლამენტო უმრავლესობა 60-პროცენტიანი არ იქნება, ისე ვერ გადააყენებს პრემიერ-მინისტრს. აქ ისევ დარღვეულია ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი: პარლამენტს არ აქვს მთავრობის კონტროლისა და შეკავების ბერკეტი, რის გამოც მთავრობა შეძლებს პარლამენტის დაქვემდებარებას. და კიდევ ერთი: პრეზიდენტი და პრემიერ-მინისტრი შესაძლოა, სხვადასხვა პარტიებიდან იყვნენ, იმიტომ რომ მათი არჩევნები სხვადასხვა დროს ტარდება. ამან კი შეიძლება, შექმნას კონფლიქტი პრეზიდენტსა და მთავრობას შორის, რაც შესაძლოა, პოლიტიკურ კრიზისში გადაიზარდოს. ეს რისკი ამ მოდელისთვისაა დამახასიათებელი. საერთოდ, მმართველობის სისტემებს მოეთხოვება, რომ რისკები იყოს ნაკლები და, თუ შეიქმნა პოლიტიკური კრიზისი, რაც შეიძლება, ადვილად მოხერხდეს ამ კრიზისიდან გამოსვლა. ამის საფუძველს კი ეს პროექტი არ იძლევა.