რატომ ვერ იყოფენ პრეზიდენტი და პრემიერ-მინისტრი პირველობას და რომელს მიაკუთვნებს ამ გამორჩეულ როლს საქართველოს კონსტიტუცია
დღიდან ბოლო პრეზიდენტის არჩევისა და, იმავდროულად, საპარლამენტო რესპუბლიკის ძალაში შესვლისა (შეგახსენებთ, საკონსტიტუციო ცვლილებები ჯერ კიდევ 2010 წელს განხორციელდა წინა ხელისუფლების დროს და ახალი კონსტიტუციის მთელი ძალით ამოქმედებას 2013 წლის საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ ითვალისწინებდა, რაც მოხდა კიდეც), დიდი დავაა, ჩაგრავს თუ არა პრეზიდენტს პრემიერ-მინისტრი. დიდწილად ეს დავა პოლიტიკური დაპირისპირების საგანია (იმის იმედითაც, რომ საქართველოს მოქალაქეების დიდ ნაწილს კონსტიტუცია წაკითხული არ აქვს და მათი არცთუ მცირე ნაწილი მსჯელობს საკითხზე დავის და არა რეალობის ჭრილში): რთული წარმოსადგენია, მხარეებმა, განსაკუთრებით, პრეზიდენტმა არ იცოდეს, რომ საპარლამენტო რესპუბლიკაში და საქართველოს მოქმედი კონსტიტუციის თანახმად, პრეზიდენტი სიმბოლური თანამდებობაა, მას არ აქვს ძალაუფლება, არ განეკუთვნება ხელისუფლების არცერთ შტოს და აქვს არბიტრისა და კრიზისების განმუხტვის ფუნქცია. რაკი აწ უკვე გაეროში საქართველოს დელეგაციის შემადგენლობაც იქცა სპეკულაციის საგნად, კონსტიტუციონალისტ საბა სუთიძესთან ერთად კიდევ ერთხელ გადავხედავთ ქვეყნის მთავარ დოკუმენტს, რათა გავიგოთ, რას გვასწავლის კონსტიტუცია.
– რა ჩანაწერია საქართველოს კონსტიტუციაში, რომელიც ეხება საერთაშორისო მოლაპარაკებებსა თუ შეხვედრებს, ვის აქვს ეს უფლებამოსილება?
– კონსტიტუციის მიხედვით, საერთაშორისო მოლაპარაკებების წარმოებისა და საერთაშორისო ხელშეკრულებების გაფორმების უფლება აქვს როგორც პრეზიდენტს, ისე პრემიერ-მინისტრს, თუმცა სიტყვასიტყვით ასე არ წერია პრემიერ-მინისტრთან დაკავშირებით. კონსტიტუციაში ამ საკითხის ფორმულირება შემდეგნაირია: საქართველოს პრეზიდენტი წარმოადგენს საქართველოს საგარეო ურთიერთობებში. ამ ჩანაწერის ისტორია ასეთია: თავიდან ეწერა, რომ საქართველოს პრეზიდენტი არის საქართველოს უმაღლესი წარმომადგენელი საგარეო ურთიერთობებში, თუმცა 2010 წლის რეფორმის შემდეგ პრეზიდენტის საგარეო სტატუსი ფორმალურადაც დაკნინდა. რაც შეეხება პრემიერ-მინისტრს: კონსტიტუცია ამბობს, რომ პრემიერ-მინისტრი და მინისტრები თავიანთი კომპეტენციის ფარგლებში წარმოადგენენ საქართველოს საგარეო ურთიერთობებში. კონსტიტუციაში, პრეზიდენტისგან განსხვავებით, არ წერია, რომ პრემიერ-მინისტრი ხელს აწერს საერთაშორისო ხელშეკრულებებსა და შეთანხმებებს, მაგრამ ეს იმას არ ნიშნავს, რომ, თუნდაც, მხოლოდ კონსტიტუციის მიხედვით, პრემიერ-მინისტრს ამის უფლება არ აქვს.
– რატომ არ ნიშნავს?
– კონსტიტუციის ლოგიკა ასეთია: მთავრობა არის აღმასრულებელი ხელისუფლების უმაღლესი ორგანო, მთავრობა ახორციელებს საგარეო და საშინაო პოლიტიკას, ხოლო საგარეო პოლიტიკის განხორციელების ინსტრუმენტი, სხვა ინსტრუმენტებთან ერთად, არის მოლაპარაკებების წარმოება და ხელშეკრულებების დადება. რადგან პრემიერ-მინისტრი არის მთავრობის მეთაური, მას, რა თქმა უნდა, აქვს ხელშეკრულებებზე ხელმოწერისა და მოლაპარაკებების წარმოების უფლება, მხოლოდ თუნდაც კონსტიტუციის მიხედვით.
რაც შეეხება პრეზიდენტს: კონსტიტუცია ამბობს, რომ პრეზიდენტი მთავრობასთან შეთანხმებით აწარმოებს მოლაპარაკებას სხვა სახელმწიფოებთან და საერთაშორისო ორგანიზაციებთან და, ასევე, აფორმებს საერთაშორისო ხელშეკრულებებსა და შეთანხმებებს. ანუ, სადავო არ არის, აქვს თუ არა პრეზიდენტს ხელშეკრულებებზე ხელმოწერის უფლება; დავაა, ვის აქვს პრეროგატივა, ანუ პირველადი უფლება. პრეზიდენტს წარმოუდგენია საქართველო საგარეო ურთიერთობებისას საკონსტიტუციო რეფორმის ამოქმედების შემდეგ და, სავარაუდოდ, ხელშეკრულებებზეც მოუწერია ხელი. ანუ, სადავოა, ვისი უფლებაა პირველადი.
– ამას განსაზღვრავს კონსტიტუცია?
– გარკვევით არ წერია, ანუ სიტყვასიტყვით ასეთი ჩანაწერი არ არის კონსტიტუციაში, მაგრამ კანონის, ნორმების განმარტების ერთ-ერთი მეთოდია კანონის სისტემური განმარტება ანუ ნორმების ერთმანეთთან კავშირში განხილვა. ამდენად, რადგანაც მთავრობა არის აღმასრულებელი ხელისუფლების უმაღლესი ორგანო და საგარეო პოლიტიკის განმახორციელებელი, ეს მიუთითებს იმაზე, რომ მთავრობის მეთაური სარგებლობს პირველადი უფლებამოსილებით საგარეო ასპარეზზე. მარტო ეს, შეიძლება, საკმარისი არ ყოფილიყო, მაგრამ, მეორე მხრივ, პრეზიდენტის უფლებამოსილების მარეგულირებელი ნორმა ამბობს, რომ პრეზიდენტი მხოლოდ მთავრობასთან შეთანხმებით აფორმებს ხელშეკრულებებს და აწარმოებს მოლაპარაკებებს, რაც იმას ნიშნავს, რომ, თუ მთავრობამ თანხმობა არ მისცა და თანხმობის მიცემის პროცედურა გაწერილია კანონში, პრეზიდენტს ამის გაკეთება არ შეუძლია. ანუ, კონსტიტუციით, პრეზიდენტი მთავრობას, უხეშად რომ ვთქვათ, დაბმული ჰყავს თანხმობის აუცილებლობით: უნდა – მისცემს თანხმობას, უნდა – არ მისცემს.
– რაც არ არის პრემიერ-მინისტრის შემთხვევაში?
– დიახ, პრემიერ-მინისტრს არ სჭირდება პრეზიდენტის თანხმობა, მაშინ, როდესაც პრეზიდენტს სჭირდება მთავრობის თანხმობა. კონსტიტუციის ეს სულისკვეთება გვაფიქრებინებს, რომ პრემიერ-მინისტრი, როგორც მთავრობის მეთაური, როგორც აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური და საგარეო პოლიტიკის განმახორციელებელი ორგანოს მეთაური, სარგებლობს უპირატესობით საერთაშორისო ხელშეკრულებების ხელმოწერასთან მიმართებით. თუმცა კონსტიტუციონალისტების ნაწილმა გამოთქვა მოსაზრება, რომ, ის, თუ ვინ მოაწერს ხელს ხელშეკრულებას, დამოკიდებულია კონკრეტული ხელშეკრულების შინაარსზე.
– რა ლოგიკით ამბობენ ამას?
– რადგან მთავრობა არის აღმასრულებელი ხელისუფლების უმაღლესი ორგანო, კონსტიტუციონალისტების ნაწილი ამბობს, რომ, თუ ხელშეკრულება აწესრიგებს აღმასრულებელი ხელისუფლების გარეთ მდგარ საკითხებს, მაგალითად, თუ ხელშეკრულება ეხება სასამართლოს, ასეთ ხელშეკრულებაზე ხელმოწერის პირველადი უფლებამოსილება არ აქვს პრემიერს, იმიტომ, რომ ის არის აღმასრულებელი ხელისუფლების ლიდერი და სასამართლო ხელისუფლებასთან დაკავშირებულ ხელშეკრულებაზე ხელმოწერის პირველადი უფლებამოსილება აქვს პრეზიდენტსო. ეს მოსაზრება წარმოიშვა ასოცირების ხელშეკრულებაზე ხელმოწერისას, რადგან ასოცირების შეთანხმება ეხებოდა სასამართლო ხელისუფლებასაც, მაგრამ მე ასე განვმარტავ აღმასრულებელ ხელისუფლებას: აღმასრულებელი ხელისუფლება არის ყველაფერ იმის აღსრულება, რასაც განსაზღვრავს პარლამენტი. პარლამენტი განსაზღვრავს საშინაო და საგარეო პოლიტიკის ძირითად მიმართულებებს – ეს მისი ერთ-ერთი ფუნქციაა. ამ ძირითადი მიმართულებების ფარგლებში მთავრობა შეიმუშავებს კონკრეტულ საშინაო და საგარეო პოლიტიკას და ახორციელებს. დავუშვათ, თუ პარლამენტმა განსაზღვრა, რომ საქართველოს საგარეო პოლიტიკის ერთ-ერთი მიმართულება ევროკავშირთან ინტეგრაციაა და, მათ შორის, საქართველოს სასამართლო სისტემის დაახლოება ევროკავშირის სასამართლო სისტემასთან, ეს არის პარლამენტის მიერ განსაზღვრული როგორც საგარეო პოლიტიკის ერთ-ერთი მიმართულება, რაც უნდა აღასრულოს მთავრობამ და შესაბამისი შინაარსის ხელშეკრულებაზე ხელმოწერა თავისთავად შედის აღმასრულებელი ხელისუფლების სფეროში. ის, რომ ხელშეკრულება სასამართლო ხელისუფლებასაც ეხება, ვერ გაიყვანს ამ ხელშეკრულებას აღმასრულებელი ხელისუფლების სფეროდან, იმიტომ რომ თვითონ ხელშეკრულებაზე ხელმოწერა არის აღმასრულებელი ხელისუფლების პრეროგატივა, რა შინაარსისაც არ უნდა იყოს ეს ხელშეკრულება.
– რადგან ინტერპრეტაციების საფუძველი ხდება, შეიძლება, ვთქვათ, რომ ეს ჩანაწერი კონსტიტუციაში არის ბუნდოვანი თუ ასეთი ტიპის ჩანაწერი ბუნებრივია საპარლამენტო რესპუბლიკების კონსტიტუციებში?
– მე მაინც ვფიქრობ, სისტემური განმარტების მიხედვით საკმაოდ მკაფიოა ეს ჩანაწერი, იმიტომ რომ, პრეზიდენტის წარმომადგენლობითი და ხელმოწერის უფლებამოსილება შეზღუდულია მთავრობის თანხმობით, ხოლო პრემიერის – არ არის. როგორც წესი, გერმანიაა კლასიკური საპარლამენტო რესპუბლიკა და, როდესაც თეორიულად საუბრობენ საპარლამენტო რესპუბლიკებზე, უპირველესად გერმანიისა და იტალიის მაგალითებს განიხილავენ; გერმანიის კონსტიტუციაში წერია, რომ პრეზიდენტი წარმოადგენს ფედერაციას საერთაშორისო ურთიერთობებში და დებს ხელშეკრულებებს. იქ არ წერია, რომ მთავრობასთან შეთანხმებით, როგორც ჩვენთან. ჩვენი ჩანაწერი არ არის ბუნდოვანი, თუმცა უფრო მკაფიოც შეიძლებოდა, მაგრამ მკაფიოობის ამ ხარისხის პირობებშიც კი შესაძლებელია, გადაჭრით ითქვას, თუ ვის აქვს ხელმოწერისა თუ წარმომადგენლობის პრეროგატივა: პრეზიდენტს თუ პრემიერს.
– ვთქვათ, პრეზიდენტმა მოაწერა ხელი საერთაშორისო დოკუმენტს, პასუხისმგებლობა ვის ეკისრება ამ ხელშეკრულებაზე, თუ მან უარყოფითი შედეგი მოუტანა ქვეყანას?
– პოლიტიკურ პასუხისმგებლობას მთავრობაც იზიარებს პრეზიდენტთან ერთად. თუ ხელმოწერა მოხდა კონსტიტუციის შესაბამისად, ესე იგი, მთავრობასაც აქვს მიცემული თანხმობა, წინააღმდეგ შემთხვევაში, პრეზიდენტი ვერ მოაწერდა ხელს. ამიტომ, თუ ამ ხელშეკრულებამ გამოიწვია უარყოფითი შედეგი, პრეზიდენტიც და მთავრობაც ხალხის წინაშე პოლიტიკურ პასუხისმგებლობას გაიზიარებენ.
– საპარლამენტო რესპუბლიკაში პარლამენტია მთავარი მოქმედი პირი, თუ ის დააყენებს პასუხისმგებლობის საკითხს: რომლის გადაყენებაა უფრო ადვილი – პრეზიდენტის თუ პრემიერ-მინისტრის?
– პროცედურულად უფრო მარტივია პრემიერ-მინისტრის იმპიჩმენტი, იმიტომ რომ, პრემიერ-მინისტრის იმპიჩმენტისთვის კვორუმი გულისხმობს უბრალო უმრავლესობას პლუს ერთ ხმას, ანუ 76 ხმას; პრეზიდენტის შემთხვევაში კი 100 დეპუტატის მხარდაჭერაა საჭირო. მაგრამ, აქ მთავარია, დადგინდეს, პრეზიდენტმა ან პრემიერ-მინისტრმა დაარღვია თუ არა კონსტიტუცია, რადგან, თუ კონსტიტუცია არცერთს არ დაურღვევია, მაშინ ეს უკვე მიზანშეწონილობის საკითხია და ამისთვის სამართლებრივი პასუხისმგებლობის საკითხი ვერ დადგება. შესაძლოა, ვისაუბროთ პოლიტიკურ პასუხისმგებლობაზე, რომ მომავალ არჩევნებში დავუჭიროთ თუ არა მხარი ასეთ ხელშეკრულებაზე ხელმომწერ პრემიერ-მინისტრსა თუ პრეზიდენტს. რაც შეეხება იმპიჩმენტს: ეს არის სამართლებრივი პასუხისმგებლობის ფორმა და, თუ დარღვევა არ დაამტკიცა საკონსტიტუციო სასამართლომ, მაშინ იმპიჩმენტი ვერ განხორციელდება.
– მაგრამ პარლამენტს აქვს პრემიერ-მინისტრის გადაყენების საშუალება.
– პარლამენტს შეუძლია, უნდობლობა გამოუცხადოს მთავრობას და ესეც პოლიტიკური პასუხისმგებლობის საკითხის დაყენებაა, სანამ არჩევნებამდე მივალთ. პარლამენტს აქვს მექანიზმი, პოლიტიკურად აგებინოს პასუხი პრემიერ-მინისტრს, პრეზიდენტის მიმართ კი ასეთი მექანიზმი არ არსებობს. თუმცა ეს საკმაოდ რთული პროცედურაა და რეალურად მისი განხორციელება გამორიცხულია.
– ამბობთ, რომ ჩანაწერი არის მკაფიო და სისტემური განმარტებისას დასკვნის გაკეთება ადვილია, მაშინ თითქოს რატომ ცდილობს პრეზიდენტი, თავი შევიწროებულად წარმოაჩინოს, თავისი პოლიტიკური წონის აკრეფას ცდილობს?
– რადგან პრეზიდენტი არის პირდაპირი და საყოველთაო წესით არჩეული, მას აქვს პრეტენზია, რომ აქტიურად ჩაერთოს პოლიტიკის განხორციელებაში. ასეთი მაღალი ლეგიტიმაციის თანამდებობის პირი ყველანაირად ცდილობს, რომ ხალხის ნდობა გაამართლოს. მას აქვს უმაღლესი ხარისხის ლეგიტიმაცია, მაგრამ არ აქვს სათანადო კომპეტენცია.
– აძლევს კონსტიტუცია ამ პრეტენზიის საფუძველს?
– პრეზიდენტის არჩევის წესი პრეტენზიის საფუძველს თავისთავად წარმოშობს, მაგრამ პრეზიდენტმა უნდა ჩახედოს იმას, რაც წერია კონსტიტუციაში. ჩემი აზრით, დღეს პრეზიდენტის არჩევის საკითხი ეკლექტურადაა გადაწყვეტილი, რადგან მას აქვს უმაღლესი ხარისხის ლეგიტიმაცია და არ აქვს შესაბამისი კომპეტენცია. ანუ კონსტიტუციის ხარვეზია, რომ ასეთი მცირე უფლებამოსილების პრეზიდენტი აირჩევა პირდაპირი არჩევნების გზით. პრეზიდენტის დღევანდელი უფლებამოსილება არ არის ისეთი მცირე, როგორიც საპარლამენტო რესპუბლიკებშია, გერმანიასა თუ იტალიაში, მაგრამ არც ისეთი, როგორიც საფრანგეთშია, ანუ შერეული რესპუბლიკის პრეზიდენტს აქვს. ჩვენი კონსტიტუცია სადღაც შუაშია, მაგრამ ყველაზე მეტად უახლოვდება საპარლამენტო რესპუბლიკას და ამიტომ არჩევის წესიც უნდა განისაზღვროს შესაბამისად. პრეზიდენტი არ უნდა აირჩეოდეს პირდაპირი წესით და კომპეტენცია უნდა განსაზღვრავდეს არჩევის წესს: თუ არ ანიჭებ დიდ კომპეტენციას, ნუ ირჩევ პირდაპირი წესით. დღეს ეს ბალანსი დარღვეულია. პრეზიდენტს აქვს მცირე კომპეტენცია, მაგრამ – უმაღლესი ხარისხის ლეგიტიმაცია; ამდენად, მისი პრეტენზია, არჩევის წესიდან გამომდინარე, ბუნებრივია, მაგრამ, არჩევის წესის მიუხედავად, პრეზიდენტი კონსტიტუციაში უნდა იხედებოდეს.