მიუხედავად იმისა, ჩვენ გარშემო საგარეო გამოწვევების სახიფათო რკალი იკვრება: პირველი ტერორისტული ისლამური სახელმწიფოს შექმნით დაწყებული და „ნატოში“ არმიღებაზე გასული ჩრდილოური საფრთხით დამთავრებული, ქართული მედია, ძირითადად, იმას დარდობს, ხომ არ უკვეცავს მთავრობა პრეზიდენტს უფლებამოსილებებს და ზომაზე მეტად ხომ არ ავიწროებს. ამ სამწუხარო რეალობისა და შესაბამისი საინფორმაციო შიმშილის გათვალისწინებით, კავკასიის უნივერსიტეტის ასოცირებულ პროფესორთან, იურისტ ირაკლი კობახიძესთან ერთად განვიხილავთ, რა უფლებამოსილებებს ანიჭებს მოქმედი კონსტიტუცია საქართველოს პრეზიდენტს და რა ქმედებები შედის თუ არ შედის მის კომპეტენციაში.

– რას ამბობს ჩვენი დღეს მოქმედი კონსტიტუცია, რა უფლებამოსილებები აქვს მოქმედ პრეზიდენტს?

– საქართველოს პრეზიდენტი სარგებლობს საკმაოდ შეზღუდული უფლებამოსილებებით, თუმცა ინარჩუნებს საკმაოდ მაღალ სტატუსს: ის არის სახელმწიფოს მეთაური, ის წარმოადგენს ქვეყანას საგარეო ურთიერთობებში, ის არის შეირაღებული ძალების უმაღლესი მთავარსარდალი, მაგრამ ეს ყველაფერი შეგვიძლია, აღვიქვათ, როგორც მაღალი, ოღონდ სიმბოლური სტატუსი.

– რას ნიშნავს, როდესაც ვამბობთ, რომ პრეზიდენტს აქვს მაღალი, მაგრამ სიმბოლური სტატუსი? მას აქვს ეს ფუნქცია, მაგრამ რეალურად მისი განხორციელება არ ევალება? 

– მნიშვნელოვანია ერთი რამის განსაზღვრა: უშუალოდ სტატუსიდან არ გამომდინარეობს უფლებამოსილებები. ანუ, თუ ადამიანი არის სახელმწიფოს მეთაური, ეს არ ნიშნავს, რომ ის პასუხისმგებელია ქვეყნის მართვაზე; ასე რომ, თუ პრეზიდენტი არის შეიარაღებული ძალების უმაღლესი მთავარსარდალი, ეს ავტომატურად არ ნიშნავს, რომ მას ექვემდებარება სამხედრო ძალები და ასე შემდეგ. კონსტიტუციურ სამართალში სტატუსს აქვს მინიჭებული სიმბოლური მნიშვნელობა. რაც შეეხება პოლიტიკურ ძალაუფლებას: ის გამომდინარეობს არა სტატუსის განმსაზღვრელი ნორმებიდან, არამედ –  უფლებამოსილებების დამდგენი კონსტიტუციური დებულებებიდან.

– რას ამბობს პრეზიდენტის უფლებამოსილებებზე კონსტიტუციური დებულებები?  

–  ჩვენ უნდა გავმიჯნოთ ერთმანეთისგან საგარეო და თავდაცვის უფლებამოსილებები, რადგან საქართველოს პრეზიდენტისთვის ამ ორი მიმართულებით არის დადგენილი გარკვეული კომპეტენციები. რაც შეეხება საგარეო ურთიერთობებს: კონსტიტუციით ხაზგასმითაა დადგენილი, რომ საგარეო პოლიტიკაზე ექსკლუზიურად არის პასუხისმგებელი საქართველოს მთავრობა,  იმიტომ რომ, საქართველოს მთავრობა ახორციელებს საგარეო პოლიტიკას. ეს არის ფუნდამენტური მნიშვნელობის კონსტიტუციური ნორმა, რომელიც საგარეო პოლიტიკის კუთხით ანაწილებს უფლებამოსილებებს მთავრობასა და პრეზიდენტს შორის.

პრეზიდენტს, რა თქმა უნდა, აქვს ქვეყნის წარმომადგენლობის უფლება; მთავრობასთან შეთანხმებით საერთაშორისო მოლაპარაკებების უფლებამოსილება და, ასევე, საერთაშორისო ხელშეკრულებების ხელმოწერის უფლებამოსილება, თუმცა ის ამავდროულად, მთლიანადაა შეზღუდული მთავრობის თანხმობით. მთავრობის თანხმობის გარეშე პრეზიდენტი მოკლებულია ყოველგვარ შესაძლებლობას, აწარმოოს რამე მოლაპარაკება საერთაშორისო დონეზე ან დადოს რამე ტიპის საერთაშორისო ხელშეკრულება. როგორც უკვე აღვნიშნე, უპირველესი, უპირატესი უფლება საგარეო პოლიტიკური მიმართულებით, ეკისრება ექსკლუზიურ აღმასრულებელ ორგანოს –  მთავრობას, ამდენად, ამ სფეროში პრეზიდენტის როლი არის არსებითად სიმბოლური. სწორედ ეს არის აღნიშნული ვენეციის კომისიის დასკვნაში. მოგეხსენებათ, 2012  წელს ვენეციის კომისიამ შეაფასა ახალი კოტსტიტუციური მოდელი და ხაზგასმით აღინიშნა, რომ პრეზიდენტის უფლებამოსილებები საგარეო პოლიტიკის სფეროში, ამ ახალი სისტემის მიხედვით, არის მთლიანად სიმბოლური. ანუ საგარეო პოლიტიკის სფეროში პრეზიდენტს ენიჭება არსებითად სიმბოლური ფუნქციები. რაც შეეხება თავდაცვის ფუნქციას...

– სანამ თავდაცვის ფუნქციაზე გადავალთ, დავაზუსტებ: შესაბამისად, კონსტიტუციით, თუ მთავრობა გადაწყვეტს, რომ პრეზიდენტი ამა თუ იმ მოლაპარაკებასა თუ შეხვედრაზე არ უნდა წავიდეს, ის არ უნდა წავიდეს, თუ მთავრობა გადაწყვეტს, რომ პრეზიდენტი უნდა წავიდეს, ის უნდა წავიდეს?

– დიახ, ერთი მხრივ, მთავრობის თანხმობის გარეშე პრეზიდენტს არ აქვს შესაძლებლობა, გამართოს მოლაპარკება ან რამე ხელშეკრულებას მოაწეროს ხელი და, მეორე მხრივ, საგარეო პოლიტიკაზე პასუხისმგებელია მთავრობა და არა პრეზიდენტი. მაგალითად, ავიღოთ ევროინტეგრაციის კურსის, რომელიც ჩვენმა ქვეყანამ აირჩია, განხორციელებაზე და საქართველოს ევროინტეგრაციაზე პასუხისმგებელია საქართველოს მთავრობა. აქედან გამომდინარე, მთავრობას აქვს არა მხოლოდ უფლება, რომ თვითონ გამოვიდეს საგარეო ურთიერთობების მონაწილედ, არამედ ის პასუხისმგებელიც არის, რომ თავად წარმართოს ყველა მნიშვნელოვანი ღონისძიება ამ მიმართულებით. ასე რომ, მთავრობას არა მხოლოდ აქვს უფლება, რომ პრეზიდენტს არ მისცეს საგარეო ურთიერთობებში აქტიურად მონაწილეობის შესაძლებლობა, არამედ მთავრობას პასუხისმგებლობაც ეკისრება ამ მიმართულებაზე და, შესაბამისად, ის მოწოდებულია, არსებითად თავის თავზე აიღოს ყველა ის მოქედება, რომელიც დაკავშირებულია საგარეო პოლიტიკის განხორციელებაზე.

– რადგან ეს თემა დიდი გაუგებრობების საფუძველია, კიდევ ერთხელ დავაზუსტებ: იმ შემთხვევაშიც კი, თუ პრეზიდენტი მოაწერს ხელს რამე საერთაშორისო დოკუმენტს, აწარმოებს რამე საერთაშორისო მოლაპარაკებას, ხელმოწერილის და მოლაპარაკების შესრულებაზე პასუხისმგებელია მთავრობა და არა პრეზიდენტი.

– არანაირი მნიშვნელობა არ აქვს, ფორმალურად ვინ გააფორმებს ხელშეკრულებას, პასუხისმგებელი საგარეო პოლიტიკაზე მაინც მთავრობაა. რადგან, მაგალითად, პარლამენტმა შეიძლება, დააყენოს მთავრობის მიმართ უნდობლობის საკითხი და ამ უნდობლობის საფუძველი შეიძლება, გახდეს მათ შორის ის, რომ არასწორად წარიმართა საგარეო დონეზე მოლაპარკებები და არანაირი მნიშვნელობა არ აქვს, ის მოლაპარაკება პრეზიდენტმა წარმართა თუ მთავრობამ. გამომდინარე იქიდან, რომ მთავრობაა პასუხისმგებელი საგარეო პოლიტიკის კარგად განხორციელებაზე, ის მათ შორის იმაზეცაა პასუხისმგებელი, რომ გარკვეული კომპეტენცია გადასცა პრეზიდენტს, როდესაც არ უნდა გადაეცა და თავის თავზე უნდა აეღო შესაბამისი მოლაპარკების წარმოება. რადგან საგარეო პოლიტიკის განხორციელებაზე თავიდან ბოლომდე პასუხისმგებელია მთავრობა, ეს პასუხისმგებლობა მოიცავს იმ შესაძლო კომპეტენციებსაც, რომლებიც ამ სფეროში შეიძლება, გადაეცეს პრეზიდენტს.

– პრეზიდენტის თავდაცვის უფლებამოსილებებზე საუბრობდით.

– თავდაცვის სფეროში პრეზიდენტს შედარებით მეტი კომპეტენცია აქვს განსაზღვრული. თუმცა, თუ დავაკვირდებით, ვნახავთ, რომ ყველა ეს კომპეტენცია ხორციელდება მთავრობის ან პარლამენტის ჩარევით. მაგალითად, ავიღოთ საომარი მდგომარეობის გამოცხადება: ის საჭიროებს პარლამენტისა და მთავრობის  თანხმობას, იგივე ეხება სხვა ქმედებებსაც: საქართველოს ტერიტორიაზე სხვა ქვეყნის ჯარების შემოსვლას, გადაადგილებას და ასე შემდეგ. ანუ თავდაცვის სფეროშიც პრეზიდენტის კომპეტენციები არის არსებითად შეზღუდული და ძირითადად, ეს შეზღუდვა გამოიხატება მთავრობის ან პარლამენტის თანხმობის დათქმაში. ამის გარეშე პრეზიდენტი დამოუკიდებლად ამ კომპეტენციებს ვერ განახორციელებს. ასევე, ძალიან მნიშვნელოვანია, რომ მთავრობა თავიდან ბოლომდე პასუხისმგებელია საშინაო საქმეებზეც და საშინაო პოლიტიკის ერთ-ერთი უმთავრესი ასპექტია თავდაცვა  –  ქვეყნის დაცვის უზრუნველყოფა, სამხედრო აღმშენებლობა და ასე შემდეგ. აქედან გამომდინარე, თავდაცვის სამინისტრო ექვემდებარება საქართველოს მთავრობას და არა –  საქართველოს პრეზიდენტს. შესაბამისად, შეიარაღებული ძალებიც ექვემდებარება საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს და შემდეგ –  საქართველოს მთავრობას. ანუ მართალია, საქართველოს პრეზიდენტი სარგებლობს მაღალი სტატუსით და ის არის საქართველოს შეიარაღებული ძალების უმაღლესი მთავარსარდალი, მაგრამ მას არ ექვემდებარება არც თავდაცვის სამინისტრო და არც სამხედრო ძალები და, შესაბამისად, ის სიმბოლურად ატარებს მთავარსარდლის სტატუსს.

– თუ აქვს პრეზიდენტს, კონსტიტუციით, რამე ფუნქცია, რომელიც არ არის სიმბოლური და მას პარლამენტისა თუ მთავრობის თანხმობის დათქმის გარეშე, დამოუკიდებლად შეუძლია გადაწყვეტილებს მიღება?

– არის ასეთი უფლებამისლება, მაგალითად, მსჯავრდებულთა შეწყალების უფლება. მართალია, აქაც ჩართულია სხვადასხვა უწყობა, თავდაპირველად  საკითხს უდოს კომისია განიხილავს, თუმცა გადაწყვეტილებას იღებს პრეზიდენტი და ეს არის მისი დისკრეციული უფლებამოსილება. მოქალაქეობის მინიჭებაც პრეზიდენტის უფლებამოსილებაა: თუმცა ამ შემთხვევაშიც მას სამთავრობო დაწესებულება უმზადებს გადაწყვეტილების პროექტებს, მაგრამ შემდეგ პრეზიდენტი იღებს თავის საბოლოო გადაწყვეტილებას. ასევე, პრეზიდენტს შეუძლია, ვეტო დაადოს კანონებს, თუმცა ისიც უნდა გავიხსენოთ, რომ, 2010 წლის ცვლილებებით, ვეტოს ეს უფლება არსებითად შეიცვალა და, თუ მანამდე პარლამენტი პრეზიდენტის ვეტოს სამი მეხუთედის უმრავლესობით გადალახავდა, ახლა უკვე საჭიროა აბსოლუტური უმრავლესობა, 76 დეპუტატი, ანუ გამარტივდა ვეტოს გადალახვა და ამ კუთხითაც პრეზიდენტის კომპეტენცია მნიშვნელოვნად შეიზღუდა. ანუ პრეზიდენტს აქვს გარკვეული კომპეტენციები, რაც დამახასიათებელია საპარლამენტო რესპუბლიკებისთვის. მთლიანობაში რომ შევაჯამოთ, რა მივიღეთ 2010 წლის საკონსტიტუციო ცვლილებების შედეგად: პრეზიდენტს ჰქონდა სრული ძალაუფლება აღმასრულებელ ხელისუფლებაში. მთავრობა იყო ერთგვარი დამხმარე ორგანო და ცვლილებების შემდეგ მისი ძალაუფლების, სულ მცირე, 95 პროცენტი მთლიანად გადავიდა მთავრობის ხელში. სწორედ ამიტომ უნდა აღვნიშნოთ, რომ საქმე გვაქვს არა ნახევრად საპრეზიდენტო მოდელთან, როდესაც პრეზიდენტი სანახევროდ ინარჩუნებს თავის ძალაუფლებას, არამედ ჩვენ მივიღეთ არსებითად საპარლამენტო მოდელი, როდესაც ძალაუფლების უდიდესი ნაწილი გადასულია პარლამენტის მიერ მთავრობის ხელში.

– პრეზიდენტმა გასულ კვირას გვითხრა, რომ საჭიროების შემთხვევაში დაითხოვს პარლამენტს. პარლამენტის დათხოვნის პროცედურა კონსტიტუციითაა გაწერილი და ეს ფუნქცია მინიჭებული აქვს პრეზიდენტს. რა შემთხვევაში აძლევს პარლამენტის დათხოვნის უფლებას კონსტიტუცია პრეზიდენტს და მისი ეს ფუნქცია არსებითია თუ ისევ ფორმალური?

– აქაც უნდა აღინიშნოს, რომ პრეზიდენტს პარლამენტის დათხოვნის მხოლოდ ფორმალური უფლებამოსილება აქვს მინიჭებული, ანუ მას არ აქვს მინიჭებული დისკრეციული კომპეტენცია. პარლამენტის დათხოვნა შეუძლია მხოლოდ ორ შემთხვევაში. პირველი, როდესაც მთავრობა უფლებამოსილებას მოიხსნის არჩევნების შემდეგ ან გადაყენებულია, ან გადამდგარი. რის შემდეგაც იწყება მთავრობის ახალი შემადგენლობის ფორმირება და, თუ პარლამენტი ვერ აყალიბებს მთავრობას, ამ დროს პრეზიდენტი არა მხოლოდ უფლებამოსილია, არამედ, ვალდებულია, დაითხოვოს პარლამენტი და დანიშნოს რიგგარეშე არჩევნები. ანუ ამ კუთხით პრეზიდენტს არანაირი დისკრეცია არ ენიჭება, უბრალოდ, თუ პარლამენტი უუნაროა, ჩამოაყალიბოს მთავრობა, პრეზიდენტმა უნდა დაითხოვოს პარლამენტი და დანიშნოს რიგგარეშე არჩევნები, რომ კრიზისი განიმუხტოს.

რაც შეეხება მეორე შემთხვევას: ეს არის მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადება, ანუ, თუ პარლამენტი წამოიწყებს მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადების პროცედურას და ამ პროცედურას ვერ მიიყვანს ბოლომდე, ამ შემთხვევაში, პრეზიდენტს ენიჭება პარლამენტის დათხოვნის უფლებამოსილება, თუმცა მნიშვნელოვანია, რომ მისი ეს კომპეტენცია არის შეზღუული პრემიერ-მინისტრის კონტრასიგნაციის დათქმით. ანუ პრეზიდენტი მოკლებულია შესაძლებლობას, რომ თავისი ინიციატივით დაითხოვოს საქართველოს პარლამენტი, ფაქტობრივად, ამ გადაწყვეტილების მიღება საქართველოს მთავრობის თანხმობით და პრემიერ-მინისტრის კონტრასიგნიციით არის შესაძლებელი.

– რას ნიშნავს პრემიერ-მინისტრის კონტრასიგნაცია?

– კონსტრასიგნაცია ნიშნავს პრეზიდენტის შესაბამისი აქტის თანახელმოწერას პრემიერ-მინისტრის მიერ, ანუ, ფაქტობრივად, საჭიროა ორი ხელმოწერა, პრეზიდენტის და პრემიერ-მინისტრის, რომ პარლამენტის დათხოვნამ იურიდიული ძალა შეიძინოს.

– ანუ პარლამენტის დათხოვნას სჭირდება პრემიერ-მინისტრისა და პრეზიდენტის ერთობლივი, კოორდინირებული მოქმედება?

– თუ პრემიერ-მინისტრი არ არის თანახმა პარლამენტის დათხოვნაზე, ამ შემთხვევაში პრეზიდენტი პარლამენტს ვერ დაითხოვს. ზოგადად, ფრაზა, თუ კრიზისი შეიქმნა, დავითხოვ პარლამენტსო, შესაძლოა, არასწორად იქნას გაგებული და არაიურისტს შეექმნას შთაბეჭდილება, რომ პრეზიდენტს ნებისმიერ დროს შეუძლია პარლამენტის დათხოვნა. არადა, რეალურად, ეს ასე არ არის. რეალურად, პრეზიდენტი ვერ წყვეტს, დაითხოვოს თუ არა პარლამენტი, კონსტიტუციითაა მკაცრად განსაზღვრული შემხთვევები, თუ როდისაა პარლამენტი დასათხოვი და პრეზიდენტს ენიჭება ფორმალური კომპეტენცია, დაითხოვოს ის.

– თქვენი საუბრიდან გამომდინარეობს, რომ, თუ პარლამენტი თავად არ შექმნის კრიზისულ ვითარებას, მას ვერავინ დაითხოვს?

– დიახ, თუ ნდობას ან უნდობლობას არ გამოუცხადებს მთავრობას. შესაბამისად, თუ პარლამენტს ეს პრობლემები არ შეექმნება, მას ვერავინ დაითხოვს.

– მოარული მოსაზრებით, მთავრობა თითქოს ზღუდავს და ჩაგრავს პრეზიდენტს, მაგრამ თქვენი განმარტებები ნათლად აჩვენებს, რომ მთავრობა იქცევა ისე, რაც წერია კონსტიტუციაში. შეგიძლიათ, დაასახელოთ ერთი შემთხვევა მაინც, როდესაც მთავრობამ კონსტიტუცია დაარღვია პრეზიდენტთან მიმართებაში და ის შეავიწროვა?

– დღემდე იყო რამდენიმე შემთხვევა, როდესაც მთავრობას აბრალებდნენ პრეზიდენტის როლის დაკნინებას, მისი უფლებამოსილების უსამართლოდ შეზღუდვას. თუ გადავხედავთ თითოეულს, არც ერთ შემთხვევაში მთავრობა არ მოქცეულა კანონის ან კონსტიტუციის ფარგლებს მიღმა. ასოცირების შეთანხმება იყო უპირატესად მთავრობის მიერ ხელმოსაწერი დოკუმენტი; ისევე, როგორც გაეროს კლიმატის ცვლილების სამიტზე მთავრობას ჰქონდა უპირატესობა, მიეღო მონაწილეობა. მე ვიტყოდი, რომ პრეზიდენტის ადმინისტრაციამ არასწორად განმარტა საქართველოს კონსტიტუცია და ამის გამო წარმოიშვა კონფლიქტი. ხშირად ეს პოლიტიკური სპეკულაციის საგანი ხდება, რასაც იყენებს პოლიტიკური ოპოზიცია და აფორმებს, როგორც ბრძოლას პრეზიდენტის წინააღმდეგ, როგორც პრეზიდენტის ინსტიტუტის დაკნინებას, თუმცა, გავიმეორებ, კონსტიტუციასთან ასეთ შეფასებებს არაფერი აქვს საერთო და ეს არის შეგნებული თუ შეუგნებელი სპეკულაციები.

– მე ვიტყოდი, დეზინფორმაცია.

– დიახ, მოსახლეობა დღემდე ვერ იღებს სწორ ინფორმაციას კონსტიტუციის შესახებ და ამაში მნიშვნელოვან როლს ასრულებს კონსტიტუციის არასწორი ინტერპრეტაცია.