საქართველოს მთავრობამ დაპირებული ადმინისტრაციული რეფორმის ფარგლებში ახალი კანონპროექტი მოამზადა, რომლის განხილვაც საქართველოს პარლამენტს ჯერ არ დაუწყია, თუმცა ოპონენტები უკვე საუბრობენ მოსალოდნელ საფრთხეებზე და მიიჩნევენ, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ახალი კოდექსის პროექტი ისეთ ნაღმებს შეიცავს, რაც საქართველოს მყიფე ტერიტორიულ მთლიანობას კიდევ უფრო მეტ ბზარს გაუჩენს და სამომავლო გაკუთხურობისა დაშლისთვის შეამზადებს. ოპონენტთა შორისაა საქართველოს ეკონომისტთა ასოციაციის თავმჯდომარე, პროფესორი მიხეილ ჯიბუტი, რომელიც თავად გაგვაცნობს საკუთარ კრიტიკულ შენიშვნებს.

–  დღეს თვითმმართველობასთან დაკავშირებით ვითარება ასეთია: 2012 წლის პირველ ოქტომბერს მოსულმა ხელისუფლებამ არაერთხელ განაცხადა, რომ აპირებდა თვითმმართველობის რეფორმის განხორციელებას, მაგრამ პროექტი დღემდე ოფიციალურად არ არსებობდა, ხოლო საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ, 30 ოქტომბერს, მთავრობამ მიიღო პროექტი –  საქართველოს ორგანული კანონი ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის შესახებ. დღემდე თვითმმართველობის საკითხებს არეგულირებდა 2006 წლიდან არსებული ორგანული კანონი ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ. კოდექსი, კანონთა კრებული თვითმმართველობასთან დაკავშირებით, ახლახან, ოქტომბრის ბოლო დღეს, დამტკიცდა მთავრობის სხდომაზე. პროექტი ჯერ არ შესულა პარლამენტში, მაგრამ, ალბათ, უახლოეს ხანში შევა განსახილველად.

–  ვინ იღებდა ამ კოდექსის შექმნაში მონაწილეობას?

–  ძირითადად, ჩართული იყო სახელისუფლო რესურსები და ექსპერტთა და არასამთავრობო ორგანიზაციების ძალიან ვიწრო წრე.  პროექტი, ძირითადად, მომზადდა რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ხელმძღვანელობით, თუმცა ვერ ვიტყვით, რომ ამ მუშაობაში ჩართული იყო უშუალოდ თვითმმართველობაში დასაქმებული ადამიანების დიდი წრე.

–  რა არის ახალი მთავრობის მიერ შემოთავაზებული კოდექსის ძირითადი კონცეფცია?

–  უპირველესად, უნდა ითქვას, რომ საკამათო და მიუღებელია თვითმმართველობის შესახებ კანონის კოდექსის სახით წარმოდგენა. მიუღებელია, რადგან კოდექსი ნიშნავს, რომ მასში უნდა გაერთიანდეს ყველა ის კანონი, რომელიც თვითმმართველობის საკითხთანაა დაკავშირებული. საქართველოში 1995 წლის კონსტიტუციის მიღების შემდეგ კოდექსების შექმნის გზით წავედით ჩვენ. ასე შეიქმნა ტყის კოდექსი, რომელშიც მოქცეულია ტყესთან დაკავშირებული ყველა საკითხი; საბიუჯეტო კოდექსი; საგადასახადო კოდექსი და ასე შემდეგ. თუმცა ჯერ მსოფლიოში არავის მოსვლია თავში აზრად, შეექმნა კოდექსი თვითმმართველობის შესახებ, იმიტომ, რომ ასეთ შემთხვევაში ყველა კანონი, რომელიც ეხება თვითმმართველობას და გაწერილია სხვადასხვა კანონსა და კოდექსში, იქიდან უნდა ამოიღო და ჩადო ამ კოდექსში. გამოდის, რომ კანონების დუბლირება უნდა მოახდინო და თავი მოუყარო ამ ერთ  კოდექსში.

–  მაგრამ, ალბათ, მთავარია, კოდექსი გამოგვადგეს, თორემ, ჯანდაბას, მოხდეს დუბლირება.

–  არა, თუნდაც, ამ ტექნიკური მიზეზის გამო ეს კოდექსი ვერ იქნება კარგი. მაგრამ ეს ამ კოდექსის პროექტის ყველაზე მინიმალური ხარვეზია. ამ კოდექსის მიღების შემდეგ დღეს მოქმედი  კანონები, არადა, 50-ზე მეტ კანონშია გაწერილი თვითმმართველობებთან დაკავშირებული საკითხები, უნდა გაუქმდეს და ისინი შეცვალოს ამ ერთმა კოდექსმა.

–  მთავარი, რაც თქვენთვის მიუღებელია მთავრობის მიერ შემუშავებულ პროექტში?

 –  ეს კოდექსი წარმოქმნის ერთ ძირითად პრობლემას, რომელიც ძალიან დიდი პოლიტიკური საფრთხის შემცველია. ამ კანონპროექტს ეწოდება ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ, თუმცა მის სხვადასხვა ვერსიაში შემოტანილი იყო რეგიონალიზმის, საქართველოს რეგიონებად დაყოფის მიმართულება. ეს პროექტი მკითხველს შეუძლია, იხილოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს საიტზე. ამ კანონპროექტის მეშვიდე კარის სახელია „მუნიციპალიტეტთა რეგიონული გაერთიანება“. სწორედ ეს არის ამ კანონპროექტის პოლიიზებული ნაწილი, რომელიც არის უკანა კარიდან საქართველოს ტერიტორიული დანაწევრების დაკანონება. ვფიქრობ, აი, აქ შეიცავს ეს კანონი ყველაზე დიდ საფრთხეს.

–  რატომ? საქართველო მართლაც შედგება რეგიონებისგან.

–  მე მივეკუთვნები იმ ადამიანების ჯგუფს, რომლებიც მიიჩნევენ, რომ კანონპროექტის ეს კარი არის უზარმაზარი საფრთხე საქართველოსთვის, რაც საქართველოს ტერიტორიული მთლიანობის პრობლემას კიდევ უფრო პრობლემურს გახდის, თუ ასეთი ნორმა ძალაში შევა. მეორე მხრივ, დგება ქართული იდენტიფიცირების პრობლემა და ის დაყვანილია რაღაც კუთხურ-რეგიონულ დონეზე, რასაც შეიძლება, მოჰყვეს სხვა არასასურველი ქმედებები.

– კერძოდ?

–  თუ შეიქმნება რეგიონი, რეგიონი არა ეკონომიკური გაგებით, არამედ, როგორც ტერიტორიული ერთეული, რომელზეც დელეგირებული იქნება რაღაც დოზით სახელმწიფოებრივი ფუნქციები, ასეთ რეგიონში, მოსახლეობის დემოგრაფიული სტრუქტურის მიხედვით, დადგება რეგიონული ენის საკითხიც.

–  თქვენ შემოვლით ამბობთ, მე პირდაპირ ვიტყვი: ლაპარაკია ქვემო ქართლსა და სამცხე-ჯავახეთზე?

–  არა მხოლოდ. საუბარია არა მხოლოდ აზერბაიჯანულ, სომხურ თუ რუსულ ენებზე, არამედ, ათეულობით სხვა ენაზე.

–  რეგიონული ენების ქარტიის ერთ-ერთი ინტერპრეტაციით, შესაძლოა, რეგიონულ ენებად მივიჩნიოთ მეგრული და სვანური.

–  წოვა-თუშური რომ იყოს?! ამიტომ გადამწყვეტი არ არის, აზერბაიჯანული იქნება, სვანური თუ წოვა-თუშური. მე ვლაპარაკობ იმ საფრთხეზე, თუ რა მიმართულებით შეიძლება, განვითარდეს პროცესები. გაუგებარია, რატომ უნდა შექმნა ასეთი მცირე-მცირე წარმონაქმნები რეგიონების სახით, რომლებიც, კანონპროექტით, უნდა იყოს გუბერნატორების სამოქმედო ტერიტორია. თან შენარჩუნებულია აქამდე არსებული და დამკვიდრებული სახელწოდებები: გურია,  სამეგრელო-ზემო სვანეთი, რაჭა-ლეჩხუმი-ქვემო სვანეთი, რაც თითქოს ერთგვარი ხარკის გაღებაა ისტორიისადმი, თუმცა, რეალურად და ისტორიულად, არასდროს არსებულა ისეთი გაერთიანება, როგორიცაა, თუნდაც, სამეგრელო-ზემო სვანეთი, ისევე, როგორც არასდროს ყოფილა რაჭა-ლეჩხუმ-ქვემო სვანეთის რამე ტერიტორიული ერთეული არც ერთ საუკუნეში, საქართველოს თვით ყველაზე დაქუცმაცებულობის დროსაც კი. ეს არის შირმის ქვეშ არსებული დასახელებები, რომლებსაც, ამ კანონპროექტით, ექმნება იურიდიული საფუძველი და ისინი იარსებებენ გუბერნატორების დაქვემდებარების ქვეშ.

–  თუ სწორად გავიგე, საქართველო დაიყოფა რეგიონებად იმ პრინციპით, რა პრინციპითაც დღეს ინიშნებიან გუბერნატორები ამა თუ იმ მხარეში?

–  დიახ, აქამდე გუბერნატორი იყო ცენტრიდან დანიშნული ადამიანი, რომელიც წარმოადგენდა ცენტრალური ხელისუფლების გაგრძელებას და პოლიტიკური თვალსაზრისით, სახელმწიფოსთვის არანაირ საფრთხეს არ წარმოადგენდა. ახალი კანონპროექტით კი, გუბერნატორი შეივსება საპარლამენტო წარმომადგენლობით იმ ტერიტორიაზე, სადაც იმუშავებს და მიეცემა შესაბამისი ბიუჯეტი. ანუ წარმოიშვება პატარ-პატარა სახელმწიფოები, თუმცა შეზღუდული ფუნქციებით. რაც თავის თავში შეიცავს ყველა იმ საფრთხეს, რა საფრთხეც წარმოიშვა და არსებობს აფხაზეთსა და ცხინვალის რეგიონში, ყველა აქედან გამომდინარე შედეგით.

–  ახალი კანონპროექტით, გუბერნატორი დანიშნული იქნება თუ არჩეული?

–  ისეთივე დანიშნული, როგორც იყო აქამდე, ხოლო საბჭო, რომელიც იქმნება გუბერნატორის გვერდით, იქნება ასოცირებული საბჭო –  მუნიციპალიტეტებიდან. ანუ ეს არის: წინ –  შევარდნაძის ეპოქისკენ.

–  რას გულისხმობთ?

–  როდესაც რაიონებში იყო ცენტრიდან დანიშნული გამგებელი და სოფლებიდან – წარმომადგენლობით შექმნილი საკრებულო, ანუ, როდესაც იყო მმართველობისა და თვითმმართველობის აჯაფსანდალი. თუ შევარდნაძის დროს ეს ხდებოდა რაიონის დონეზე, ახლა მოხდება რეგიონის დონეზე და, თუ ხვალ-ზეგ რეგიონს გუბერნატორს მოვაშორებთ, უკვე წარმოგვეშვება რეალური პატარ-პატარა სახელმწიფოები, რომლებიც შეიძლება, გახდეს ფედერაციული თუ კონფედერაციული დაყოფის საფუძველი, რაც დიდ საფრთხეს შეიცავს.

თვითმმართველობასთან დაკავშირებული მეორე პრობლემა შემდეგნაირია: კანონპროექტი ითვალისწინებს დღეს არსებული მუნიციპალიტეტების ოპტიმიზაციას. ქართულ სინამდვილეში კი  ოპტიმიზაცია…

–  შემცირებას ნიშნავს.

–  დიახ, ყველამ იცის, რომ უფრო სხვა რამეს ნიშნავს, ვიდრე ეს სიტყვა გულისხმობს. საუბარია ზოგიერთი მუნიციპალიტეტის დაყოფაზე, ზოგიერთი სოფლის გაერთიანებაზე და მისი ცენტრის გადაადგილებაზე. ანუ ისეთი თემები შემოდის, რომლებიც, ვფიქრობ, არადროულია, არაბუნებრივია და გამოიწვევს ტექტონიკურ ცვლილებებს. სოფლებისა და მუნიციპალიტეტის საზღვრების ცვლილება ეს არის თემა, რომელსაც ფარნავაზ მეფის შემდეგ არავინ შეხებია. თან, კანონპროექტის ავტორები ვერ ამბობენ, თუ რა მიზანს ემსახურება ეს ოპტიმიზაცია, გარდა ზოგადი ფრაზისა, რომ თვითმმართველობის სერვისული მომსახურება უფრო დაუახლოვდება მოსახლეობას. რას ნიშნავს სერვისული მომსახურება: ცნობის აღებას, მშენებლობის ნებართვას და ა. შ. ჩვენი პოზიცია შემდეგია: მოდი, ამას ოპტიმიზაციით კი ნუ გავაკეთებთ, არამედ –  ტექნოლოგიით. მოსახლეობასთან სიახლოვე კილომეტრობით კი არა, კომპიუტერით და ტექნოლოგიით უნდა იზომებოდეს. ჩვენი წინასწარი ექსპერტული გათვლებით, თვითმმართველობის ამ რეფორმის განხორციელების პირველი ეტაპი  500 მილიონი ლარი დაჯდება.

– ამბობთ, რომ იმ ტიპის რეგიონალიზმი, როგორიც მთავრობის მიერ შემუშავებულ პროექტშია წარმოდგენილი, გამოიწვევს მთელ რიგ სირთულეებს, რაც საფუძველს შეურყევს საქართველოს სახელმწიფოებრიობას, თუმცა, მეორე მხრივ, არათუ რეგიონებს, სოფლების დონეზეც კი უნდა ჰქონდეთ დამოუკიდებლობა ერთეულებს. ამ დამოუკიდებლობის მინიჭება რატომ აღიქმება დაშლის წინაპირობად?

–  ადგილობრივ თვითმმართველობას, მუნიციპალიტეტებს აქვს გადაცემული ადგილობრივი საკითხები, რომლებიც თვითონ უნდა გადაწყვიტონ, მაგრამ არასრულფასოვნად: მათთვის არ გადაუციათ მიწა, წყალი, გადასახადები მოაქვს ცენტრალურ ბიუჯეტს. ჩვენ ვამბობთ, რომ ამ მიმართულებით უნდა განვითარდეს თვითმმართველობა და არა ტერიტორიების დაყოფით და ამ ტერიტორიებისთვის სახელმწიფო ფუნციების გადაცემით. ანუ ჩვენ მხარს ვუჭერთ რეგიონალიზმს ეკონომიკური განვითარების თვალსაზრისით, რაც არ არის მიბმული ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ დაყოფასთან. მაგალითად, შეიძლება, არსებობდეს შავი ზღვისპირა რეგიონი; შეიძლება, მოაწყო მაღალმთიანი რეგიონების პროგრამა; უდაბნოსა და ნახევარუდაბნოს რეგიონული განვითარების პროგრამა. ანდა ეკონომიკური რეგიონის ის გაგება, რაც არსებობს ევროპაში და ამას არ სჭირდება ადგილებზე მინი-პარლამენტები, მთავრობები და პატარ-პატარა სახელმწიფოები.

–  თქვენ მიგაჩნიათ, რომ მთავრობის მიერ შემოთავაზებული პროექტი ითვალისწინებს ისეთი რეგიონების შექმნას, რომლებიც მიებმება დღეს არსებულ გეოგრაფიულ სახელწოდებებს და რეალურად იქნება მინი-სახელმწიფოების ერთობა?

–  რეგიონებს ენიჭება პატარა სახელმწიფოების ფუნქციები, რაც არანაირ შედეგს, გარდა რაღაც პოლიტიკური სიჭრელისა,  არ გამოიღებს. ის შეიძლება, ვიღაცამ გამოიყენოს პოლიტიკური მიზნით, მაგრამ არანაირ სოციალურ-ეკონომიკურ შედეგს არ მოიტანს, პირიქით, ხარჯები გაზრდილია, ვიდრე ეს ახლა არის გუბერნატორების შემთხვევაში და ამავდროულად შეიცავს ისეთ საშიშროებას, როგორიცაა ქვეყნის დანაწევრება. უნდა გითხრათ, რომ სეპარატიზმი არ არის ნაციონალური მოვლენა. სეპარატიზმი არის ეკონომიკური მოვლენა და ჩვენ ამის უამრავი მაგალითი ვიცით, როდესაც ერით და იმავე ერის წარმომადგენლები ეკონომიკური და სოციალური სახელმწიფოებრივი ელიტის ჩამოყალიბების მიზნით ქმნიან სეპარტისტულ ჯგუფებს. არავისზე ცუდი ქართველი არ იყო ჯაყელი, მაგრამ გახდა სეპარატისტი, იმიტომ რომ მას ჰქონდა ეკონომიკური ინტერესი და სწორედ ამ ეკონომიკური ინტერესის გამო გახდა სეპარატისტი და არა იმიტომ, რომ ცუდი წარმომავლობის ქართველი იყო. შესაბამისად, ახალი პროექტი შექმნის პრობლემებს ქართველებს შორის, პატარ-პატარა ქართულ სახელმწიფოებს შორის.

–  თქვით, რომ ეს თვითმმართველობის რეფორმა დაჯდება ნახევარ მილიარდამდე…

–  ეს არის ექსპერტული შეფასება, ანუ თანხა შეიძლება, გაიზარდოს. მეორე საკითხია, რა უკუეფექტები ექნება, ეს ბოლომდე არ არის დათვლილი. რეალურად, რა ხარჯს მოითხოვს ეს რეფორმა, ამის თქმა ახლა შეუძლებელია.

–  დავასრულებ შეკითხვას: თუ არის დათვლილი, რა ხეირს ნახავენ რეგიონები ადმინისტრაციული რეფორმის შედეგად, ანუ რას მოიტანს სუფთა მატერიალური თვალსაზრისით, თუნდაც, ნახევარი მილიარდი ლარი?

– ავტორები არანაირ ხეირსა და ეკონომიკურ ეფექტზე არ ლაპარაკობენ. როგორც გითხარით, ისინი ადმინისტრაციული რეფორმის აუცილებლობას ხსნიან სერვისების განვითარებისა და ადამიანების მართვაში ჩართვით. ეს ძალიან სიმპტომატური მიზნებია ამ დონის რეფორმისთვის. ჩემთვის გაუგებარია, რატომ ხდება ეს?! მით უმეტეს, რომ ადგილობრივი არჩევნები კარსაა მომდგარი და გაუგებარია, ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებამდე რამდენიმე თვით ადრე, რატომ წარმოშობ ასეთ ტექტონიკურ მოძრაობებს და იწყებ იმის დადგენას, სად მთავრდება და იწყება ესა თუ ის სოფელი. ჩვენ შევიმუშავეთ კანონპროექტის ალტერნატიული ვარიანტი, ვაპირებთ, შევაგროვოთ 30 000 ხელმოწერა, რომ შევიტანოთ პარლამენტში განსახილველად. ჯერჯერობით პარლამენტში, როგორც გითხარით, არც მთავრობის მიერ მომზადებული პროექტია შესული. ამიტომ, რაც შეიძლება, ბევრი ადამიანი უნდა ჩაერთოს განხილვაში, რომ თავიდან ავიცილოთ ის საფრთხეები, რაც შესაძლოა მოჰყვეს ადმინისტრაციული რეფორმის იმ სახით განხორციელებას, რასაც კანონპროექტის მთავრობის მიერ შემუშავებული ვარიანტი გულისხმობს.