27 ოქტომბრის საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ კონსტიტუციის ახალი რედაქცია ამოქმედდება და ქვეყანაში ძალაუფლება ახლებურად გადანაწილდება. კერძოდ, არსებული სუპერსაპრეზიდენტო მოდელი საპარლამენტო რესპუბლიკის მოდელით ჩანაცვლდება, თუმცა, თუ პროფესიონალებს ვენდობით, იმ ახალში ახლა უკვე პრემიერ-მინისტრი ისარგებლებს სუპერუფლებებით. რა საკონსტიტუციო რეალობა დამყარდება ქვეყანაში საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ და რატომ მოითხოვს ჯერარამოქმედებული საკონსტიტუციო ცვლილებები ცვლილებებს, რომ ქვეყანა ქვეყანას, საპარლამენტო რესპუბლიკა კი საპარლამენტო რესპუბლიკას დაემსგავსოს,  თემას იურისტი ირაკლი კობახიძე განგვიმარტავს.

– რა მოხდება ქვეყანაში, სამართლებრივი გარემოს თვალსაზრისით, ახალი პრეზიდენტის არჩევის შემდეგ?

– საკონსტიტუციო ცვლილებების თანახმად, ახალი პრეზიდენტის მიერ ფიცის დადების შემდეგ იცვლება მთავრობის შემადგენლობა. უფლებამოსილებას იხსნის მთავრობის ძველი შემადგენლობა და პარლამენტში მთავრობის ახალი შემადგენლობა შედის დასამტკიცებლად.

– და ამ ახალი მთავრობის დამტკიცებასაც სჭირდება ხმათა უბრალო უმრავლესობა?

– დიახ და ამის შემდეგ არსებითად იცვლება როგორც მთავრობის, ისე პრემიერ-მინისტრის სტატუსებიც.

– პრემიერ-მინისტრიც გადადგება?

– დიახ, თუმცა ისინი განაგრძობენ უფლებამოსილების განხორციელებას ახალი მთავრობის დამტკიცებამდე.

– ვინ წარადგენს ახალ მთავრობას?

– ახალ მთავრობას წარადგენს პრეზიდენტი, თუმცა მას არანაირი დისკრეცია არ აქვს. პრეზიდენტი ვალდებულია, პრემიერ-მინისტრობის ის კანდიდატი წარუდგინოს პარლამენტს, რომელსაც შესთავაზებს გამარჯვებული საარჩევნო სუბიექტი.

– საპარლამენტო არჩევნებში გამარჯვებული საარჩევნო სუბიექტი?

– დიახ, მარტივად რომ ვთქვათ, ამ შემთხვევაში, პრეზიდენტი ვალდებულია, ის კანდიდატურა წარუდგინოს პარლამენტს პრემიერ-მინისტრის პოსტზე, ვისაც წარადგენს „ქართული ოცნება“. რაც შეეხება მთავრობის სხვა წევრებს: პრემიერ-მინისტრი დამოუკიდებლად განსაზღვრავს მინისტრების კანდიდატურებს და პრემიერ-მინისტრია პასუხისმგებელი მინისტრების კანდიდატურების შეტანაზე პარლამენტში. ანუ რეალურად აქ პრეზიდენტის როლი მთლიანად სიმბოლურია, მას არ შეუძლია არსებითი გავლენის მოხდენა პროცესებზე.

– კურიერული ფუნქცია აქვს, უხეშად რომ ვთქვა.

– სიმბოლური ფუნქცია აქვს და ამას ხშირად ნოტარიალურ ფუნქციასაც უწოდებენ. რაც შეეხება ახალი პრემიერ-მინისტრის უფლებამოსილებებს: პრეზიდენტს ახალ მოდელში აღარ ექნება აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაურის ფუნქცია, მთავრობაა პასუხისმგებელი აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაზე და ეს მოიცავს როგორც საგარეო, ასევე საშინაო პოლიტიკას. ქვეყნის საგარეო და საშინაო პოლიტიკას საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ განახორციელებს მთავრობა და, შესაბამისად, მას აღარ ჰყავს არანაირი ზემდგომი ორგანო პრეზიდენტის სახით. ეს, თავისთავად, ნიშნავს, რომ პრემიერ-მინისტრი და არა პრეზიდენტი იქნება ქვეყნის რეალური ლიდერი. ეს არის არსებითი ცვლილება და კონკრეტული უფლებამოსილებების ჩამოთვლას აზრი არ აქვს, იმიტომ რომ, ახალი მოდელით, მთავრობა პასუხისმგებელია ყველაფერზე, რაც განეკუთვნება აღმასრულებელი უფლებამოსლების სფეროს.

–  თუკი აქამდე გვქონდა სუპერსაპრეზიდენტო მოდელი, ახალი მოდელით, გვექნება სუპერსაპრემიერმინისტრო. გასაგებია, რომ პრემიერ-მინისტრი არის ქვეყნის ლიდერი, მთავრობის მეთაური, მაგრამ თუ არის დაბალანსებული პრემიერ-მინისტრის ძალაუფლება? ეს არსებითი საკითხია, რადგან აქამდე არსებული საპრეზიდენტო მოდელის ნაკლი სწორედ სახელისუფლო შტოების დაუბალანსებლობა იყო.

– ჩვენი პრემიერ-მინისტრის უფლებამოსილებები არსებითად არ განსხვავდება სხვა საპარლამენტო რესპუბლიკების პრემიერ-მინისტრების უფლბამოსილებებისგან. ამ თვალსაზრისით, პრობლემა არ არის. როგორც ვთქვი, მთავრობა მთლიანადაა პასუხისმგებელი აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაზე. ანალოგიურადაა მოწესრიგებული ეს საკითხი იმ ქვეყნებშიც, რომლებშიც საპარლამენტო მმართველობაა. ჩვენს მოდელში ძირითადი პრობლემა არის ის, რომ პრემიერ-მინისტრის ძალაუფლება არ არის დაბალანსებული პარლამენტის მხრიდან, რაც აუცილებლად უნდა იყოს უზრუნველყოფილი როგორც საპარლამენტო, ისე შერეული ტიპის მმართველობაში. კერძოდ, საქართველოს კონსტიტუციის 81-ე მუხლის თანახმად, რომელიც საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ ამოქმედდება, ძალიან უჭირს პარლამენტს მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადება. თითქმის შეუძლებელია პარლამენტის მიერ მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადება, რაც ნიშნავს, რომ პრემიერ-მინისტრი თითქმის ისეთივე ხელშეუხებლობით ისარგებლებს, როგორც საპრეზიდენტო მოდელში სარგებლობდა პრეზიდენტი. ანუ როგორც საპარლამენტო, ისე შერეული ტიპის მოდელებისთვის დამახასიათებელი სწორედ ის არის, რომ პარლამენტს მარტივად უნდა შეეძლოს მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადება საჭიროების შემთხვევაში, რაც არ არის უზრუნველყოფილი ჩვენს მოდელში. სწორედ ეს პრობლემა განაპირობებს სერიოზულ დისბალანსს პარლამენტსა და პრემიერ-მინისტრს შორის. რეალურად, საპარლამენტო ტიპის მმართველობაში პარლამენტია წამყვანი სუბიექტი, ჩვენს მოდელში კი პარლამენტს არ აქვს უფლებამოსილება, გამოიყენოს ის ძირითადი ბერკეტი, რაც მას კონსტიტუციით უნდა ჰქონდეს მინიჭებული.

– გამოდის, რომ, თუ მთავრობას ერთხელ დაამტკიცებს პარლამენტი, შემდეგ ძვრას ვეღარ უზამს მომავალ საპარლამენტო არჩევნებამდე?

– დიახ. ფორმალურად პარლამენტს აქვს მთავრობის გადაყენების უფლება, მაგრამ ეს პროცედურა იმდენად გართულებულია, რომ პარლამენტს არ აქვს ამ პროცესის ბოლომდე მიყვანის საშუალება.

– რა შემთხვევაში შეუძლია პარლამენტს, დააყენოს მთავრობის დათხოვნის საკითხი?

– მთავრობის გადაყენების საკითხის დასმა ნებისმიერ დროს შეიძლება, პრობლემა ისაა, რომ პროცედურა მეტისმეტად გაწელილია, დაახლოებით, თვე-ნახევარს გრძელდება და ამ თვე-ნახევრის განმავლობაში ძალიან მარტივად შეუძლია პრემიერ-მინისტრს სიტუაციის იმგვარად დარეგულირება, რომ თავიდან აიცილოს მთავრობის დათხოვნა. გარდა ამისა, კრიზისის სერიოზულ საფრთხეს შეიცავს ასეთი გაწელილი ვადები. ამას ემატება ისიც, რომ პრეზიდენტს აქვს საშუალება, ვეტო დაადოს პარლამენტის მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებას მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადების შესახებ და ამ ვეტოს გადალახვას პარლამენტის მაღალი კვორუმი ესაჭიროება. თავის დროზე, ვენეციის კომისიამ სწორედ ეს შენიშვნა გამოთქვა. ფაქტობრივად, შეუძლებელია პარლამენტის მიერ მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადება, არადა, ეს ახალი სისტემის ქვაკუთხედი უნდა ყოფილიყო. ანუ ის ძირითადი თვისება, რაც აქვთ საპარლამენტო და შერეული ტიპის მოდელებს, არ არის მოცემული ჩვენს ახალ კონსტიტუციაში.

– ესე იგი, თუ პრეზიდენტი და პრემიერ-მინისტრი ერთი გუნდის წარმომადგენლები იქნებიან, უძლეველები გახდებიან?

– რეალურად ასეა. პარლამენტი იქნება ძალიან სუსტი, პრეზიდენტიც სუსტი იქნება და არსებითად ის იქნება თანამოზიარე იმისა, რასაც განახორციელებს მთავრობა. რჩება ძლიერი პრემიერ-მინისტრი სუსტ პრეზიდენტთან და სუსტ პარლამენტთან ერთად, რაც გვქონდა საპრეზიდენტო მმართველობის პირობებში, როდესაც პრეზიდენტი იყო ძლიერი, მთავრობა და პარლამენტი – სუსტები და ისინი ვერ ახერხებდნენ ძლიერი პრეზიდენტის დაბალანსებას. ახალ მოდელშიც იგივე ვითარება იქმნება, განსხვავება ის არის, რომ აქ უკვე პრემიერ-მინისტრი იქნება სუპერძალაუფლების მატარებელი პოლიტიკური პირი.

– პარლამენტს, ფაქტობრივად, არ ექნება მთავრობის გადაყენების შესაძლებლობა, მაგრამ ამ ახალი მოდელით, ვინ იღებს აღმასრულებელ გადაწყვეტილებებს –  მხოლოდ მინისტრები თუ მთავრობა ერთობლივად? პრემიერ-მინისტრი ერევა ცალკეული უწყებების მიერ გადაწყვეტილებების მიღებაში? 

– რთულია ამის თქმა, რადგან ძალიან კომპლექსურია მთავრობის უფლებამოსილებების სპექტრი. არის გადაწყვეტილებები, რომლებსაც მინისტრები არეგულირებენ თავიანთი ბრძანებებით, არის გადაწყვეტილებები, რომლებსაც არეგულირებს მთავრობა თავისი განკარგულებებით. პრემიერ-მინისტრს არ შეუძლია ნორმატიული აქტების გამოცემა, შესაბამისად, ის გრძელვადიანი მოქმედების დოკუმენტებს ვერ შეიმუშავებს, მას შეუძლია მხოლოდ ინდივიდუალური აქტების გამოცემა.  ამ კუთხით, პრემიერ-მინისტრი შეზღუდულია მთავრობის თანხმობით. ამდენად, ძირითადად, ახალი მოდელით, გადაწყვეტილებებს იღებს მთავრობა თავისი დადგენილებებითა და განკარგულებებით და მინისტრები, რომელთაც აქვთ თავიანთ დარგში გადაწყვეტილებების მიღების უფლება, რაც  ფორმდება მინისტრის ბრძანებით.

– მინისტრები ძლიერი ფიგურები იქნებიან?

– ახალი სისტემის პრობლემაა ის, რომ პრემიერ-მინისტრს ნებისმიერ დროს შეუძლია მინისტრების გადაყენება. ნორმების თანახმად, რომლებიც საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ უნდა ამოქმედდეს, პრემიერ-მინისტრს ნებისმიერ დროს შეუძლია მთელი მთავრობის გადაყენება და ახალი მინისტრების დანიშვნა. ახლა იგეგმება საკონსტიტუციო ცვლილებების განხორციელება, რის მიხედვითაც, პრემიერ-მინისტრს ექნება საშუალება, მთავრობის მხოლოდ ერთი მესამედის გადახალისების, სხვა შემთხვევაში, თუ ერთ მესამედზე მეტის გადახალისება მოხდება, დაევალება პარლამენტში მთავრობის წარდგენა ნდობის მისაღებად.

– და, თუ პარლამენტში უმრავლესობა პრემიერ-მინისტრისაა?

– ზოგადად, მინისტრებზე სერიოზული გავლენა აქვს პრემიერ-მინისტრს, იქიდან გამომდინარე, რომ მათი გადაყენება ნებისმიერ დროს შეუძლია. ეს გარკვეულწილად ზღუდავს მინისტრების ავტონომიას.

– პარლამენტზე ასეთივე აბსოლუტური გავლენა ექნება პრემიერ-მინისტრს, ახალი მოდელით? შეუძლია მისი დათხოვნა?

– გარკვეულ შემთხვევებში შესაძლებელია პარლამენტის დათხოვნის პროვოცირება საქართველოს მთავრობის მიერ. მაგალითად, შესაძლოა, პრემიერ-მინისტრმა გარკვეულ კანონპროექტს დაუკავშიროს მთავრობის ნდობის საკითხი და, თუ პარლამენტი ვერ ან არ გამოუცხადებს ნდობას მთავრობას, ამას მოჰყვება პარლამენტის დათხოვნა. თუმცა ამ ნორმის გადასინჯვა იგეგმება. ზოგადად, პარლამენტის დათხოვნას რაც შეეხება: ეს ჩვეულებრივი მოვლენაა როგორც საპარლამენტო, ისე საპრეზიდენტო მოდელში.

– მე არ მიგულისხმია, რომ პარლამენტის დათხოვნის უფლება არავის არ უნდა ჰქონდეს, პარლამენტის სიძლიერის შესაფასებლად დავსვი ეს კითხვა.

– პრემიერ-მინისტრს პარლამენტის დათხოვნა არ შეუძლია, სხვათა შორის, პრეზიდენტსაც არ შეეძლო სუპერსაპრეზიდენტო სისტემაში პარლამენტის უმიზეზოდ დათხოვნა. იმის მიუხედავად, რომ, ახალი მოდელით, პრემიერ-მინისტრს არ აქვს არსებითი რეპრესიული უფლებამოსილებები პარლამენტის მიმართ, სისტემა მაინც არსებითად დაუბალანსებელი რჩება. საბოლოოდ, პარლამენტის დათხოვნის უფლება ექნება პრეზიდენტს, თუმცა პრემიერ-მინისტრს აქვს მინიჭებული გარკვეული მექანიზმები, რითაც შეუძლია პარლამენტის დათხოვნის პროვოცირება.

– თუ პრეზიდენტი და პრემიერ-მინისტრი სხვადასხვა გუნდის წარმომადგენლები იქნებიან, ეს დაასუსტებს პრემიერ-მინისტრს? ან რა მოხდება, თუ პრემიერ-მინისტრი დაკარგავს უმრავლესობას პარლამენტში, თუ მისი უმრავლესობა დაიშლება?

– რეალურად ახალი სისტემა ისეთია, რომ, მართალია, პრეზიდენტს არსებითად სიმბოლური ფუნქციები და უფლებამოსილებები აქვს, მაგრამ ეს მაინც არ არის ბოლომდე სიმბოლური. ერთი რამაა გასათვალისწინებელი: პრეზიდენტი აირჩევა პირდაპირი წესით, მიუხედავად იმისა, რომ მისი უფლებამოსილება არსებითად შეკვეცილია. შესაბამისად, არ არის გამორიცხული, თუ პრეზიდენტად აირჩევა სხვა პოლიტიკური ძალის წარმომადგენელი, მან შეიძლება, საკმაოდ სერიოზული გავლენა მოახდინოს პოლიტიკურ პროცესებზე, გამომდინარე თავისი მაღალი ლეგიტიმაციიდან. პრეზიდენტს ექნება ამომრჩევლის ნახევარზე მეტის მხარდაჭერა და ამასთან, პრეზიდენტს რჩება გარკვეული აღმასრულებელი ტიპის უფლებამოსილებები: ელჩების დანიშვნა, საერთაშორისო მოლაპარაკებების წარმოება, საერთაშორისო ხელშეკრულებისა და შეთანხმებების დადება, რასაც პრეზიდენტი მთავრობასთან ერთად ახორციელებს, ანუ ბოლომდე სიმბოლური პრეზიდენტიც არ გამოდის. ამას ძალიან ხშირად აკრიტიკებდნენ ექსპერტები, რადგან პრეზიდენტი ან ბოლომდე სიმბოლური უნდა იყოს, ან აღმასრულებელი უფლებამოსილებების რაღაც კონკრეტული პორცია უნდა ჰქონდეს მინიჭებული. ჩვენთან არც ერთია და არც –  მეორე. ანუ გვაქვს მახინჯი, შუალედური მოდელი, რომელშიც არ არის უზრუნველყოფილი პრეზიდენტისა და მთავრობის უფლებამოსილებები და ამან შეიძლება, ძალიან ბევრი კონფლიქტი  გამოიწვიოს. ეს კონფლიქტი შესაძლოა, პრემიერმაც გამოიყენოს სათავისოდ და პრეზიდენტმაც. იმის თქმა მინდა, რომ პრეზიდენტს, გამომდინარე თავისი მაღალი ლეგიტიმაციიდან და იმ ფრაგმენტული უფლებამოსილებებიდან, რაც აქვს მინიჭებული, შეუძლია, საკმაოდ მნიშვნელოვანი გავლენა მოახდინოს პოლიტიკურ  პროცესებზე. მათ შორის, პრეზიდენტს შეუძლია, დააყენოს კოალიციური მთავრობის შექმნის მოთხოვნა, იმისდა მიუხედავად, რომ პარლამენტში შესაძლოა, უმრავლესობა იყოს პრემიერ-მინისტრის მხარდამჭერი. თავისთავად, კონსტიტუციის ახალი მოდელი ბევრ საკითხს ტოვებს ბუნდოვნად, რამაც შეიძლება, გამოიწვიოს მოვლენების არაერთგვაროვანი განვითარება.

– თავი რომ დავანებოთ ჩვენი პოლიტიკური პერსონების პროფესიონალიზმს, ჩვენ სამოქმედო სქემა, ანუ კონსტიტუციაც სრულიად უვარგისი გვაქვს.

– აუცილებელია საკონსტიტუციო რეფორმის ორი მიმართულებით განხორციელება. ერთი, რომ უნდა დაბალანსდეს ურთიერთობები: პრემიერ-მინისტრი უნდა შეიზღუდოს თავის უფლებამოსილებებში და პარლამენტს უნდა მიენიჭოს მისი კონტროლის რეალური საშუალება და მეორე –  მკაფიოდ უნდა გაიმიჯნოს აღმასრულებელი უფლებამოსილებები პრეზიდენტსა და მთავრობას შორის.